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盐的专卖管理也许最能表现出明朝政府在商业管理方面的无能。16世纪的大部分时间和17世纪早期，专卖制度规模没有扩大，计划性收入停滞在一个固定的水平。1535年制定的价格此后基本未变。盐务官员从来不知道其财税收入有多少来自于盐课，有多少来自于余盐银。
专卖制度最主要的弊病在于其用管理简单农耕社会的方法和原则施用于宏大的商业性经营管理。由于管理者的无能，专卖制度被分成无数个子系统，其结果就是为了管理的目的，把单一产品划分为七八个不同的类别。16世纪食盐专卖的管理周期，在某些方面与现代商业周期非常相似。
然而无能并不能完全归因于无知。在16世纪，甚至15世纪晚期，好几位明朝的政治家就已经指出专卖制度的不足，并建议了可行的补救办法。但是这些建议被完全忽视了，因为盐的管理仅仅是一成不变的财政制度的一个组成部分，这一财政制度也就是梁方仲所称作的“洪武型”〔1〕模式。有限的能力和缺乏适应性使得任何彻底的改革在实践中成为不可能。
<h2>第一节 盐的专卖机构</h2>
<h4>国家层面的组织</h4>
盐的专卖没有总的主管官员，由户部尚书监管，但从来没有建立起专门的中央机构来管理这项工作。仅仅在1575年，户部尚书王国光要求各地盐务部门要将所有账目提交给山东清吏司，在此之前各地盐务账目还归属本地对应的户部各司〔2〕。这种程序的改变，仅仅影响到账册管理。虽然山东清吏司从那时开始管理了所有的文书工作，但其领导者并没有成为一个盐务管理者，仍由户部尚书对盐务负全部的责任。而最终都要取决于皇帝的裁夺。
在各地的管理机构包括六个都转运盐使司和八个盐课提举司（见表13）。每个都转运盐使司都控制着一个主要的产区，每个盐课提举司则控制着一个略小的区域。这些管理机构通常并不跨越省界进行管理，惟一的例外是两浙都转运盐使司，其管辖范围包括浙江和南直隶一部分地区。广东则有两个盐课提举司，云南有四个盐课提举司〔3〕。
盐务缺乏综合管理，这可以部分地由生产技术的多样化以及食盐质量、地区价格、运输条件的不同来加以解释。例如，广东的盐课提举司一个在大陆，而另一个则在海南岛，两者之间的距离使得他们之间的协调变得十分困难。在两淮的北部区域，食盐的生产是通过晒盐法获得的，投入资金较少，生产的食盐价廉质次。在两淮的南部区域，食盐是通过煎海法获得，这种方法能够生产大量的优质盐，但成本较高。在山东的一些地方，盐卤首先要通过洗刷盐饱和的土壤获得，然后必须运到二十英里以外的内地去煎煮，因为在海岸附近没有燃料，整个过程非常的不经济。在山西的河东地区，从一个20英里长、2.5英里宽的湖中直接捞盐。因为这里的湖水盐饱和，在夏季几个月里可以自然地结晶，工人们直接捞采即可〔4〕。在四川和云南，通过盐井获取食盐。建造新的盐井需要巨额投入并要冒很大的财政风险〔5〕。食盐作为大宗商品，其价格很大程度上取决于运输成本。那些与人口集中地区有水道连接的产地，就较其他地区有很大的优势。对于明王朝来说，以一个固定的价格结构去适用于整个帝国，并相应地协调食盐生产，这是很难办到的。因此，明朝也是仿效前朝的做法，每个产区都有其行盐疆界，通常都是与省界相一致〔6〕。犯界行盐则要治以重罪。这样，食盐专卖不可避免地被分成几个区域，缺乏竞争。
理论上所有的盐务机构都隶属于布政使司。在《大明会典》中，他们被列在布政使司之下〔7〕。然而，实际上从盐场获取利益的机构通常都会对盐场进行管理。在16世纪，中央政府曾经考虑过直接控制两淮、两浙、山东和长芦都转运盐使司。河东盐运司则在中央、省两级政府共同管理之下。中央政府对其他盐区的控制则是有名无实的。广东盐课提举司明显地隶属于当地的知府〔8〕，陕西的灵州盐课司实际上是由军队将领管理〔9〕。
中央政府通过发布盐务管理法规实施对盐业的控制，它可以向所有的盐务机构发出普遍适用的法令，也可以向某个机构发出特别的指令。同时，中央政府也直接任免盐政机构的官员，或者定期地派遣巡盐御史巡视各个产盐地区〔10〕。两淮地区为国家财源之重地，因而始终处于最严密的审核之下。巡盐御史的“驻节地”——扬州就位于该区域的中心。虽然巡盐御史任期一年，但是如果没有新任命他很少离任〔11〕。对于两浙、河东、长芦盐运司也任命专门的御史巡视，但非定例。在其他产盐地区，多由茶马、清军或巡海御史代行监督职能。
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