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肃宗乾元三年，户一百九十万有奇，口一千六百九十万有奇。较之天宝十四年之数，户激减七百万，【五去其四。】口激减三千六百万，【三去其二。】战乱耗折，亦不至如此之钜。此亦以吏治废弛，兼并炽行，为其一重要原因也。
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于是租庸调制乃不得不废弃而以“两税”制代之。【代宗大历元年诏：“天下苗一亩税钱十五。以国用急不待秋，方青苗即征之，号‘青苗钱，。又有‘地头钱，亩二十，通名‘青苗钱，。”此即以亩征税也。五年始定法：“夏上田亩税六升，下田四升。秋上田亩税五升，下田三升。青苗钱亩加一倍。”此夏、秋分征也。是皆“两税”制之先声。一制度之创建，必有其开先，无突然出现之理。】
“两税”制始于德宗建中元年，为宰相杨炎所创。
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史称：“肃宗至德后，天下兵起，人户凋耗，版图空虚。赋敛之司，莫相统摄，纲目大坏。王赋所入无几，科敛凡数百名。废者不削，重者不去。吏因其苛，蚕食于人。富人多丁者，以宦学、释老得免；贫人无所讬，则丁存。故课免于上，而赋增于下。是以天下残瘁，荡为浮人。乡居土著者，百不四五。炎疾其弊，乃请为两税法。”
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其制：凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制人。
户无主、客，以见居为簿；人无丁、中，以贫富为差。【行商者，在所州、县税三十之一。】税夏、秋两征。【夏输无过六月，秋输无过十一月。】租、庸、杂徭悉省。
其制简捷明白，可以止吏奸；而未必能惠民生。
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