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正是这样的财政措施和政治环境，造成了康熙晚年国库的空虚，山东和山西州县税收的亏空都超过了60万两，而南方诸省的治下各县，也大都亏空4000到10000两不等的税收，可以说火耗问题是清朝一直以来的官场陋习。
雍正皇帝上位之后，马上就推行了“耗羡归公”的措施，并且提出了“养廉银”的政策。所谓的“耗羡归公”和“养廉银”，实际上就是将各个省份私自摊派的“火耗”改为法定正税，这部分税收的数量由清政府根据各州县的情况统一规定。
就好比原先的“火耗”是地方官员根据当地惯例征收的，这部分的收入与国家财政没有关系，但雍正皇帝规定从此以后这部分的银两归国库所有，也就是所谓的“归公”了。
那么，在银锭铸造和运输过程中的损耗由谁来承担呢？原先是州县官员通过额外征税自我承担的，现在变成了清政府统一从“归公”的
银两中拨款，这部分的钱减掉实际损耗的银两就是结余，这部分的结余也就是我们熟知的“养廉银”了。
“耗羡归公”通过官方统一调控的手段，有效地制止了地方官员以摊派为名私自征税，减轻了百姓的负担，同时也避免了地方官员征税不力的借口。
而“养廉银”与“公费银”以合法的方式增加了官员的薪俸，同时也解决了地方工程款的问题。
雍正皇帝提出的“耗羡归公”和“养廉银”，是清朝初期一次伟大的财政改革，它实现了民生、吏治与国家税收三者之间的共赢。
但非常可惜的是，雍正皇帝的苦心并没有收到预期的效果，“耗羡归公”在面对突发事件时明显捉襟见肘，比如黄河某一段决堤需要地方上自我修复，地方官员很难拿出这笔钱的，再比如西北地区因战争所需的军费，也很难用一刀切的“公费银”解决。
更为重要的是，中国是一个人情社会，官员们的升迁以及地方上的政绩，往往需要通过一些“关节”来打通。比如县官想要得到上级的提拔，那么他必定要孝敬一番，那么这笔钱从哪里出呢？
